Reihe "Pankower Vorträge", Heft 170, 2012, 40 S., A5, 3 Euro zzgl. Versand

Die vorliegende Publikation enthält die erweiterte Fassung des Vortrags von Prof. Dr. Jörg Roesler, den der Autor in einer Veranstaltung der Hellen Panke e.V. – Rosa-Luxemburg-Stiftung Berlin am 5. September 2012 gehalten hat.

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Inhalt

1. Einleitung

2. Wirtschaftskrisen in der Bundesrepublik

3. Die Möglichkeiten der Einbeziehung des Volkes in Regierungsentscheidungen der bundesdeutschen "Parteien"- bzw. "Kanzlerdemokratie"

4. Die Wirtschaftskrise 1966/67 und die Auseinandersetzungen um eine geeignete Krisenbekämpfung

5. Am Rande der bundesdeutschen Demokratieregeln bewerkstelligt – Der Sturz von Bundeskanzler Ludwig Erhard

6. Ohne die Wähler zu befragen: Die Realisierung der neokeynesianischen Wende

7. Die Wirtschaftskrise von 1981/82 und die Auseinandersetzungen um eine geeignete Krisenbekämpfung

8. Statt das Volk rechtzeitig in Wahlen zu befragen: Der Sturz von Bundeskanzler Helmut Schmidt

9. Die Realisierung der neoliberalen Wende unter Kohls Kanzlerschaft

10. Fazit: 1966 und 1982 – keine Sternstunden der bundesdeutschen Demokratie

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LESEPROBE

1. Einleitung

In der Berichterstattung über die seit Herbst 2008 schwelende Finanzkrise in den Mitgliedsländern der Europäischen Union rückt seit Ende 2011 ein neuer Aspekt immer mehr in den Vordergrund: Neben den wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Finanzkrise wird zunehmend auf die politischen Schäden, die das Krisenmanagement hervorruft, aufmerksam gemacht. Über "Demokratie in Krisenzeiten" dachte im März 2012 Henrik Scheller vom Lehrstuhl "Politik und Regierung in Deutschland und Europa" an der Universität Potsdam nach.[1] "EU-Krise: Demokratie außer Kraft" titelte im April 2012 die größte ostdeutsche Tageszeitung.[2] Eine "Volksabstimmung über den Fiskalpakt" wurde im April 2012 im Zusammenhang mit den Präsidentschaftswahlen in Frankreich gefordert.[3] Meinungen zum Thema "Krisenbewältigung an Brüssel vorbei" fasste die vom Deutschen Bundestag herausgegebene Wochenzeitschrift "Das Parlament" im April 2012 zusammen. Robert von Heusinger, einer der Gastkommentatoren, beklagte die mit dem Fortgang der Krise zunehmenden "Kungeleien zwischen den Führern der mächtigsten Nationen Europas"[4].

Bereits im September 2011 hatte die "Financial Times" den Krisenbekämpfungsplan des niederländischen Premiers Rutte analysierend festgestellt, dass er dem Wählerwillen widerspricht. Kritik dieser Art gibt es auch gegen die deutsche Bundeskanzlerin, Angela Merkel, ja gegen fast alle Regierungen der Europäischen Union. Scheller spricht von einer durch die Konzentration der Entscheidungen zur Krisenbekämpfung bewirkten "Subjektivierung der Finanzpolitik", die die Gefahr weiterer Legitimations- und Akzeptanzverluste in sich trägt und der es zu begegnen gilt, "um dem Vertrauensschwund in weiten Teilen der Bevölkerung zu begegnen"[5].

Vielfach wird in den Medien davon ausgegangen, dass es sich bei der Verletzung der demokratischen Regeln um eine neue Erscheinung handelt. Ist das wirklich der Fall? Wurden die politischen Standards in Europa und Deutschland in früheren Krisen, die dem Boom der 50er Jahre, der Zeit der Wirtschaftswunder, folgten, anders als heute, gewissenhaft eingehalten? Welche Anregungen für die Lösung der heutigen Demokratieprobleme ergeben sich aus der Analyse des Verhältnisses von wirtschaftlicher und politischer Krisenentwicklung in der Vergangenheit? In diesem Heft wird derartigen Fragen anhand von zwei Wirtschaftskrisen, die Mitte der 60er bzw. Anfang der 80er Jahre in der Bundesrepublik stattgefunden haben, nachgegangen.

2. Wirtschaftskrisen in der Bundesrepublik

In den Publikationen zur Geschichte der Bundesrepublik spielt das "Wirtschaftswunder" eine prominente Rolle. Wirtschaftskrisen haben dagegen selten im Mittelpunkt der Geschichtsschreibung über die Bundesrepublik gestanden.[6] Die Darstellung der Wirtschaftsgeschichte der Bundesrepublik als ökonomische "Erfolgsgeschichte" hat nach dem Anschluss der DDR an die Bundesrepublik 1990 zusätzliche Impulse erhalten. Gegenübergestellt wurde die "marode" Volkswirtschaft der DDR der blühenden Ökonomie der Bundesrepublik, die nach weit verbreiteter Auffassung Ende der 80er Jahre gerade ein zweites "kleines Wirtschaftswunder" erlebte.[7]

Bei nüchterner Betrachtung betrifft die Zeit des "großen Booms" etwa ein Viertel der bisherigen Geschichte der Bundesrepublik, ihre ersten anderthalb Jahrzehnte. Seit Mitte der 60er Jahre war nach Auffassung der Wirtschaftshistoriker in den bundesdeutschen Konjunkturzyklus "Normalität" eingekehrt und mit ihr erneut auch "Wachstumseinbrüche", die die Entwicklung des Bruttosozialprodukts, das Maß für die Leistungskraft einer Volkswirtschaft, für ein Jahr ins Minus brachten. Sechsmal ist das bisher geschehen – 1967, 1975, 1982, 1993, 2003 und 2009.[8] Sieht man von der gegenwärtig noch in Gang befindlichen Finanz- und Wirtschaftskrise ab, die in ihrem Ausmaß noch nicht abschließend eingeschätzt werden kann, dann gelten die Krisen von 1966/67, 1974/75 und 1981/82 im wirtschaftshistorischen Rückblick als die bisher gravierendsten.[9] Zwei von ihnen, die von 1966/67 und 1981/82 erlaubten keine Politik des "Weiter so!", sondern führten zu einer strategischen Neuausrichtung des Wirtschaftslenkungssystems. "In der ersten Hälfte der sechziger Jahre", schreibt Werner Abelshauser in seiner "Deutschen Wirtschaftsgeschichte seit 1945", "mehrten sich die Anzeichen dafür, dass die besonderen Wachstumsbedingungen der westdeutschen Nachkriegswirtschaft ausliefen."[10]

Das stellten nicht nur Wirtschaftshistoriker im Nachhinein fest.[11] Das Nachlassen des Wirtschaftswachstums wurde auch zeitgenössischen Politikern bewusst. Die Erkenntnis, dass die "langen fünfziger Jahre" vorbei waren, veranlassten Bundeskanzler Ludwig Erhard in seiner Regierungserklärung vom 10. November 1965 zu der Formulierung: "Die Nachkriegszeit ist zu Ende!"[12] Wirtschaftsstrategische Schlussfolgerungen zog er daraus jedoch nicht. Die "zweite Phase der bundesdeutschen sozialen Marktwirtschaft"[13] wurde mit seinem Sturz eingeleitet. Sie entfaltete sich zwischen 1966 und 1982 unter den Kanzlern Kurt Georg Kiesinger, Willy Brandt und Helmut Schmidt.

Der Wirtschaftskrise von 1981/82 folgte nach Einschätzung von Wolfram Weimer in seiner "Deutschen Wirtschaftsgeschichte" erneuter Paradigmenwechsel, die "Wende von der nachfrageorientierten zur angebotsorientierten Wirtschaftspolitik".[14] Weimer spricht mit Blick auf den Anfang der 80er Jahre von einem "ordnungspolitischen Neubeginn".[15] Seine Auffassung wird in der Wirtschaftsgeschichtsschreibung weitgehend geteilt.[16]

Man war sich 1981/82 bewusst, dass es um einen Wechsel in der Wirtschaftspolitik von strategischer Bedeutung ging. Der FDP-Vorsitzende und Vizekanzler Hans-Dietrich Genscher verkündete im August 1981 mit Blick auf die Wirtschaft: "Unser Land steht an einem Scheideweg".[17] Seine Schlussfolgerung: "Eine Wende ist notwendig."[18] Der Oppositionsführer im Bundestag, Helmut Kohl, mahnte im Herbst 1982 im Bundestag ebenfalls einen grundlegenden Wechsel im Verständnis von Wirtschaft und Wirtschaftspolitik an, die er lieber als "politisch-moralische Wende" bezeichnete und konstatierte: "Wir, die CDU/CSU, wollen einen neuen Anfang."[19] Auch Helmut Schmidt sprach von einer Wende, die seine politischen Gegner in CDU/CSU und FDP vorbereiteten. Bezogen auf eine Denkschrift des FDP-WirtschaftsministersWirtschafts-ministers formulierte Schmidt im November 1982: "Sie will in der Tat eine Wende, und zwar eine Abwendung vom demokratischen Sozialstaat … und eine Hinwendung zur Ellenbogengesellschaft."[20] Dem verweigerte er sich vehement. Auch Bundeskanzler Schmidt empfand seine wenige Wochen später folgende Ablösung – wie knapp zwei Jahrzehnte zuvor Erhard – als Sturz.

Die beiden durch schwerwiegende ökonomische Krisen veranlassten wirtschaftsstrategischen Wechsel werden von mir im Folgenden aus Gründen, auf die noch genauer einzugehen sein wird, als neokeynesianische bzw. neoliberale Wende benannt und als solche näher charakterisiert. Sie sind Gegenstand dieser Untersuchung über die Funktionsweise der bundesdeutschen Demokratie in wirtschaftlichen Krisenzeiten.

3. Die Möglichkeiten der Einbeziehung des Volkes in Regierungsentscheidungen der bundesdeutschen "Parteien"- bzw. "Kanzlerdemokratie"

Im September 1948 nahm der "Parlamentarische Rat", gebildet aus 65 Delegierten der Landtage der drei westzonalen Länder, seine Tätigkeit auf. Es ging darum, die Verfassung für einen demokratischen Staat auszuarbeiten.[21] Es handelte sich bei den Verfassern des Grundgesetzes der Bundesrepublik um überzeugte Demokraten. Sie wussten: "Demokratie meint 'Volksherrschaft'. Sie beruht auf der Idee einer durch die Beteiligung aller Bürger legitimierten Regierungsherrschaft auf Zeit, die durch eine Parlamentsmehrheit getragen wird."[22] Die Arbeiten des Parlamentarischen Rates an der Verfassung waren im Mai 1949 abgeschlossen. Das "Grundgesetz" trat in Kraft.[23] Seine "Väter" hatten sich für eine repräsentative Demokratie entschieden. Der Deutsche Bundestag wird dementsprechend als einziges Verfassungsorgan direkt gewählt und "besitzt damit unmittelbare personelle demokratische Legitimation".[24] Die Bevölkerung wählt einmal in vier Jahren Abgeordnete, die den Wählerwillen im Bundestag, bei der Regierungsbildung bzw. bei der Kontrolle der Regierung zu vertreten haben. Wichtigstes Instrument zur Kontrolle der Regierung ist der jährlich für das kommende Jahr einzureichende Staatshaushalt, der von einer Mehrheit der Abgeordneten gebilligt werden muss.

Eine unmittelbare Einflussnahme des Wählerwillens auf die Gestaltung der Politik sah das Grundgesetz auf Bundesebene nicht vor. Die "Väter des Grundgesetzes" entschieden sich gegen direkte Demokratie in Form von Volksbefragungen bzw. Volksentscheidungen zu wichtigen Vorhaben der Regierung. Sie waren der Meinung, dass Plebiszite in der Weimarer Republik wenig bewirkt hätten. Vorbehalte gegen direkte Demokratie sind bis heute unter Politikern verbreitet. Der Staatswissenschaftler und Rechtsphilosoph sowie Präsident des Bundesverfassungsgerichts Andreas Voßkuhle argumentiert: "Plebiszite sind nicht demokratischer als repräsentative Demokratie, reduzieren die Bewältigung komplexer politischer Herausforderungen auf singuläre Ja/Nein-Entscheidungen für deren politische Anschlussfähigkeit und Umsetzung andere verantwortlich sind."[25] Der bundesdeutsche Wähler konnte also von Anfang an und kann bis heute nur indirekt – über das Parlament – die Regierungspolitik beeinflussen.

Darin unterscheidet sich die Situation der Regierung der Bundesrepublik von der einer ganzen Reihe anderer westeuropäischer Staaten – am deutlichsten von der Schweiz. Politologen, die das Grundgesetz der bundesdeutschen mit den Verfassungen anderer Länder verglichen haben, weisen noch auf andere Besonderheiten der bundesdeutschen Demokratie hin. Der renommierte US-amerikanische Politologe David P. Conradt spricht für die Bundesrepublik von einem Parteienstaat und von Kanzlerdemokratie. In kaum einem anderen demokratischen Staat, so seine Meinung, seien die Abgeordneten derart eng an die Parteien gebunden. Auf Grund des Fraktionszwangs seien ihre Entscheidungen weniger ihre Gewissensentscheidung bzw. auf den Auftrag der Bevölkerung des Stimmbezirks, die sie mehrheitlich gewählt hat, zurückzuführen als auf Vorgaben der jeweiligen Partei, als deren Mitglied sie ins Parlament gewählt wurden.[26] Von "Staatsparteien" spricht auch der renommierte Jurist und Volkswirt Hans Herbert von Arnim.[27]

Die Bezeichnung Kanzlerdemokratie leitet Conradt vor allem aus der so genannten Richtlinienkompetenz des Kanzlers ab, die den Ministern – auch aus anderen Koalitionsparteien – Sachentscheidungen vorschreiben kann. Die Charakterisierung bezieht sich auch auf eine weitere Besonderheit der bundesdeutschen Demokratie – das konstruktive Misstrauensvotum. Artikel 67 des Grundgesetzes besagt, dass die Abberufung einer amtierenden Bundesregierung durch ein Misstrauensvotum der Parlamentarier nur zulässig ist, wenn die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages – die so genannte Kanzlermehrheit – im Stande ist, gleichzeitig einen Nachfolger des amtierenden Kanzlers zu bestimmen und wählen zu lassen.[28] Eine alleinige Abwahl der Regierung aus dem Grunde, dass sie sich keiner parlamentarischen Mehrheit mehr erfreut, weil sie eine Krisensituation offensichtlich nicht bewältigt, und die Ausschreibung von Neuwahlen außerhalb des Vierjahres-Rhythmus ist deshalb nicht möglich. Der Wähler erhält nicht die Chance, zwischen den Programmen der verschiedenen Parteien zur Krisenbewältigung zu entscheiden. Das Ringen um Lösungen machen die Parteien unter sich aus, sie "kungeln" miteinander. Zur Begründung für dieses die Volkssouveränität missachtende Verfahren mussten den "Vätern des Grundgesetzes" noch einmal die instabilen Regierungen der Weimarer Republik herhalten. Von manchem bundesdeutschen Historiker wird diese Auffassung geteilt. Der Historiker Edgar Wolfrum nannte Artikel 67 des Grundgesetzes, der den aktuellen Wählerwillen in Krisensituationen ausschaltet, in seiner "Die geglückte Demokratie" betitelten Geschichte der Bundesrepublik dagegen "ein Glanzstück deutschen Verfassungsrechts".[29]

Andere Historiker, aber auch Politiker haben den Mangel an Legitimität, der dem durch das konstruktive Misstrauensvotum geregelte Verfahren anhaftet, durchaus gefühlt. Auf der Suche nach einem legalen Ausweg haben Politiker das "destruktive Misstrauensvotum" entwickelt. Das soll so funktionieren: Der von den Abgeordneten des Bundestages im Ergebnis eines konstruktiven Misstrauensvotums bestimmte Kanzler stellt die Vertrauensfrage und veranlasst die Abgeordneten seiner Partei bzw. Parteienkoalition, sich der Stimme zu enthalten. Der Kanzler wird dann mit den Stimmen der Opposition abgewählt. Dadurch wird es möglich, Wahlen auch nicht turnusgemäß auszuschreiben. Die Parteien können nun ihre politischen Programme zur Lösung der entstandenen Probleme dem Wähler vorlegen. Gewinnt die Partei bzw. Parteienkoalition des durch das konstruktive Misstrauensvotum an die Macht gekommenen Kanzlers die Wahlen, kann sich der Regierungschef von da ab bei der Verfolgung seiner Politik auf den Wählerwillen berufen, was ihm größere Legitimität und seiner Politik stärkere Durchschlagskraft verschafft.

Das destruktive oder negative Misstrauensvotum ist als Politikinstrument umstritten. Denn das Grundgesetz sieht keine Selbstauflösung des Bundestages vor.[30] Von seinen Gegnern wurde und wird das destruktive Misstrauensvotum als "Trickserei" bezeichnet. Es ist bisher einmal in der Geschichte der Bundesrepublik erfolgreich angewandt und von den Verfassungswächtern nicht beanstandet worden.[31] Damit sind die Möglichkeiten skizziert, wie auch außerhalb turnusgemäßer Wahlen halbwegs verfassungskonform Politikwechsel in der Bundesrepublik vollzogen werden können. Soweit der Politikwechsel die Wirtschaftsstrategie betrifft, gab es bisher zwei: 1966 und 1982. Ausgangspunkt war jeweils das Unvermögen der bisherigen Regierung, auf die durch eine krisenhafte Wirtschaftsentwicklung entstandenen Herausforderungen im Rahmen der bisherigen Ordnungspolitik eine Erfolg versprechende Antwort zu finden. Die Umstände des Wechsels waren jeweils dramatisch. Einige Historiker haben bei der Darstellung der Ereignisse um die Auswechselung des Regierungschefs das Wort vom Kanzlersturz nicht gescheut.[32]

[1] Scheller, Henrik, Fiscal Governance und Demokratie in Krisenzeiten, in: Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament 13/2012, S. 9–16.

[2] neues deutschland v. 18.4.2012.

[3] neues deutschland v. 23.3.2012.

[4] Heusinger, Robert von, Neue Krisen in Sicht, in: Das Parlament 14–15/2012, S. 2.

[5] Scheller, S. 16.

[6] Zu den Ausnahmen zählt: Huffschmid, Jörg/Schui, Herbert, Handbuch zur Wirtschaftskrise 1973–1976 in der BRD, Köln 1976.

[7] Weimer, Wolfram, Deutsche Wirtschaftsgeschichte. Von der Währungsreform bis zum Euro, Hamburg 1998, S. 351.

[8] Krüger, Stefan, Konjunktur und Krise. Bundesrepublik 1950–1997: Kritik der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung, Supplement der Zeitschrift Sozialismus 7–8/98, S. 8; Deutschland in Zahlen 2011, Köln 2011, S. 17.

[9] Plumpe, Werner, Wirtschaftskrisen. Geschichte und Gegenwart, München 2010, S. 93–100.

[10] Abelshauser, Werner, Deutsche Wirtschaftsgeschichte seit 1945, Bonn 2004, S. 288.

[11] Prollius, Michael von, Deutsche Wirtschaftsgeschichte nach 1945, Göttingen 2006, S. 125.

[12] Zitiert in: Ebenda, S. 130.

[13] Wolfrum, Edgar, Die geglückte Demokratie. Geschichte der Bundesrepublik Deutschland von ihren Anfängen bis zur Gegenwart, Bonn 2007, S. 231.

[14] Weimer, S. 319.

[15] Ebenda.

[16] Klump, Rainer, Wirtschaftsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland. Zur Kritik neuerer wirtschaftshistorischer Interpretationen aus ordnungspolitischer Sicht, Wiesbaden 1985, S. 107–108; Prollius, S. 207–208.

[17] Miller, Susanne/Potthoff, Heinrich, Kleine Geschichte der SPD. Darstellung und Dokumentation 1948–1982, Bonn 1988, S. 245.

[18] Bickerich, Wolfgang (Hrsg.), Die 13 Jahre. Bilanz der sozialliberalen Koalition, Hamburg 1982, S. 241.

[19] Deutschland 1949 bis 1999 (Archiv der Gegenwart): Bd. 8, Januar 1979–Dezember 1985, St. Augustin 2000, S. 7685.

[20] Zitiert in: Miller/Potthoff, S. 435.

[21] Badstübner, Rolf, Vom Reich zum doppelten Deutschland, Berlin 1999, S. 401.

[22] Voßkuhle, Andreas, Über die Demokratie in Europa, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 30/2012, S. 4.

[23] Badstübner, S. 410

[24] Voßkuhle, S. 5.

[25] Ebenda.

[26] Conradt, David P., The German Polity, New York/London 1993, S. 83–85.

[27] Arnim, Hans-Herbert von, Politische Parteien im Wandel. Ihre Entwicklung zu wettbewerbsbeschränkenden Staatsparteien und was daraus folgt, Berlin 2011.

[28] Fabio, Udo di (Hrsg.), Grundgesetz. Textausgabe mit ausführlichem Sachverzeichnis und einer Einführung, München 2011, S. 24.

[29] Wolfrum, Edgar, Bundesrepublik Deutschland. Die 101 wichtigsten Fragen, München 2009, S. 24.

[30] So die Argumentation von vier Abgeordneten der CDU und FDP nach vollzogenem destruktiven Misstrauensvotum im März 1986 (Deutschland, Bd. 8, S. 7768).

[31] Lehmann, Hans-Georg, Chronik der Bundesrepublik Deutschland 1945/49 bis heute, München 1989, S. 124.

[32] Görtemaker, Manfred , Kleine Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2004, S. 171; Nützenadel, Alexander, Stunde der Ökonomen. Wissenschaft, Politik und Expertenkultur in der Bundesrepublik 1949–1974, Göttingen 2005, S. 303. Wolfrum urteilt über den Abtritt Erhards: “Der Kanzlersturz war brutal.“ (Wolfrum, S. 226).